Die Aufhebung des Vergabeverfahrens und die erneute Ausschreibung des Terminalgebäudes des neuen Berliner Flughafens hat ins Bewusstsein gerückt, dass das Vergabeverhalten der öffentlichen Hand direkte Auswirkung auf den Kreis der Bieter, aber auch auf den Angebotspreis hat. Das Terminal des Flughafens war ursprünglich in einem großen Los ausgeschrieben worden. Die eingegangenen nur vier Angebote lagen allesamt mit über 900 Mio. Euro rund 70 % über den veranschlagten Preisen von gut 500 Mio. Euro.

Die Bauleistungen werden nun statt in einem Generalunternehmer-Paket in sieben Teillosen vergeben. Die zuständige Vergabekammer hat die Aufhebung der Ausschreibung als rechtens angesehen.

Dieses Beispiel zeigt exemplarisch, dass ein besonders großes Los nicht zwangsläufig zu niedrigen Angebotspreisen führt. Genau das Gegenteil ist häufig richtig: Eine Fach- und Teillosvergabe fördert die Wirtschaftlichkeit beim öffentlichen Einkauf von Bauprojekten. Dies hat auch z.B. der Bundesrechnungshof bei einer Untersuchung der Wirtschaftlichkeit von Baumaßnahmen festgestellt.

Der Bundesrechnungshof kommt zu dem Ergebnis, dass bei der Zusammenfassung von Fachlosen regelmäßig Mehrkosten entstehen. Diese Mehrkosten beziffert der Bundesrechnungshof mit einer Spanne von ca. 10 Prozent bis über 20 Prozent. Eine Aufteilung von öffentlichen Aufträgen auf mehrere Lose erhöht nicht nur die Wirtschaftlichkeit der Bauausführung, sondern stärkt auch den Wettbewerb.
Bei der Untersuchung des Bundesrechnungshofes über die Wirtschaftlichkeit von Baumaßnahmen wurde - wenig überraschend - festgestellt, dass bei einer Ausschreibung zusammengefasster Fachlose der Bieterkreis und damit das Angebotsspektrum eingeschränkt werden. Da die Anbieter unterschiedlicher Leistungen, die bei einer Generalunternehmer-Vergabe gemeinsam ausgeschrieben werden, häufig nur zu einem kleinen Teil im eigenen Betrieb ausführen können, greifen diese auf Subunternehmer zurück. Der Generalunternehmer berücksichtigt regelmäßig die Koordinierungsleistung und vor allem mögliche Koordinierungsrisiken in seinem Angebotspreis. Dies ist der Grund dafür, dass die Zusammenfassung von Losen häufig zu höheren Angebotspreisen oder unvollständigen Angeboten und zur nachfolgenden Aufhebung der Ausschreibung und zu Verzögerungen führt, wie nun in Berlin-Schönefeld geschehen. Eine kleinere Anzahl von Bietern erhöht darüberhinaus auch das Risiko von gesetzwidrigen Preisabsprachen.

Werden die Aufträge hingegen in Fach- und Teillosen vergeben, wird in der Regel die Wirtschaftlichkeit der öffentlichen Auftragsvergabe durch eine größere Wettbewerbsintensität verbessert. Bei einer Aufteilung in mehrere Lose können mehr Unternehmer ein Angebot abgeben, so dass allein aufgrund der erhöhten Teilnehmerzahl der Wettbewerb gestärkt wird.

Eine Vergabe in kleineren Losen ist zudem aktive Mittelstandspolitik. Bei der Zusammenfassung von Losen oder der Vergabe an Generalunternehmer können heimische Mittelständler oft nicht mitbieten. Kleinere Lose hingegen garantieren den Mittelständlern und ihren deutschen Mitarbeitern den Zugang zu öffentlichen Aufträgen.

Richtig ist aber auch, dass der öffentliche Auftraggeber bei der Vergabe in Fach- und Teillosen seine Kernkompetenzen als Bauherr nicht aufgeben muss, wie dies andernfalls leider zu beobachten ist. Ein Verlust dieser Kernkompetenzen führt zu einer Abhängigkeit des öffentlichen Auftraggebers von einem kleinen Kreis von Generalunternehmern. Verliert der Staat als Auftraggeber die Kompetenz zur Bauplanung und zur qualitativen Bewertung von Bauwerken, führt dies zu einer dauerhaften Verteuerung des öffentlichen Bauens und zu einem schon jetzt beklagten Qualitätsverlust.

Die Aufteilung von Bauaufträgen in mehreren Losen bietet dem öffentlichen Auftraggeber noch weitere Vorteile:

• Bei der losweisen Vergabe hat der Auftraggeber unmittelbaren Einfluss auf die Auswahl aller Auftragnehmer und somit die Möglichkeit, die Fachkunde, Leistungsfähigkeit und Zuverlässigkeit der eingesetzten Unternehmer zu überprüfen. • Bei der Vergabe an nur einen Generalunternehmer hat der Auftraggeber praktisch keinen Einfluss auf die Auswahl und Kontrolle der Nachunternehmer, noch kann er sich von deren Eignung wirklich überzeugen. Da der Generalunternehmer eine Minimierung der Subunternehmerkosten anstreben muss, sind Qualitätseinbußen durch Beauftragung billiger und ungeeigneter Nachunternehmer an der Tagesordnung.

• Bei der Losvergabe besteht für den Auftraggeber zudem ein geringeres finanzielles Ausfallrisiko durch eine Insolvenz von Auftragnehmern, denn bei der losweisen Vergabe ist das Insolvenzrisiko diversifiziert. Wird hingegen der Generalunternehmer insolvent, drohen erhebliche Probleme für das gesamte Bauvorhaben und die Gesamtfertigstellung ist gefährdet. Dieses Risiko ist bei einer losweisen Vergabe reduziert. Auch wird die termingerechte Gesamtfertigstellung eines Vorhabens gefährdet, falls der Auftraggeber seinem Generalunternehmer kündigen muss. Kündigt der Auftraggeber hingegen bei der losweisen Vergabe nur einem von mehreren Auftragnehmern, ist die Gesamtfertigstellung regelmäßig nicht gefährdet.

• Bei der losweisen Vergabe behält der Auftraggeber zudem die Planungs- und Ausführungskontrolle des Bauvorhabens in der eigenen Hand. Bei der Generalunternehmervergabe verliert der Auftraggeber diese für die mangelfreie Gesamtfertigstellung des Bauvorhabens wesentliche Planungs- und Organisationsfreiheit. Zudem kann der Auftraggeber bei der Losvergabe durch Planung, Kontakt und Abstimmung mit den einzelnen Fachunternehmern unmittelbar auf die Ausführung und Gestaltung Einfluss nehmen und von der Kompetenz und Beratung durch die Fachunternehmen profitieren.
Der Gesetzgeber sollte sich in Anbetracht dieser Fakten bei der anstehenden Reform des Vergaberechts und einem öffentlichen Bauauftragsvolumen von 27 Mrd. Euro bewusst machen, dass die Festschreibung eines mittelstandsfreundlichen Vergabeverhaltens unabdingbare Wirtschaftspolitik zugunsten des Standorts Deutschland und der hier ansässigen mittelständischen Unternehmen und ihrer hier beschäftigten Arbeitnehmer ist.